En el Perú se inició en el año 2001 un proceso de descentralización a través del cual se transfieren recursos, competencias y funciones a los gobiernos subnacionales. Para que este proceso sea exitoso es imprescindible que las finanzas de los gobiernos regionales y locales sean sólidas y sostenibles. Sin embargo, las finanzas subnacionales constituyen una potencial fuente de riesgos fiscales, que pueden poner en riesgo la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Entre los factores que sustentan este potencial riesgo fiscal se encuentran: (i) su importancia económica, los gobiernos subnacionales ejecutan casi dos tercios de la inversión pública (un tercio en términos de gastos corrientes) y acumulan deuda en alrededor de 4,5% del PBI al 2016; (ii) su autonomía política, económica y administrativa, otorgada por la Constitución  y sus respectivas leyes orgánicas , lo cual les permite ejercer su autonomía para recaudar, presupuestar y endeudarse sin tener necesariamente objetivos alineados a una política macrofiscal prudente; y (iii) el problema de riesgo moral, asociado a la garantía de rescate implícita del Gobierno Nacional a gobiernos subnacionales en caso de dificultades financieras, lo cual puede fomentar indisciplina fiscal.

Por ello, desde el año 2003 se introdujeron en el Perú una serie de metas y reglas fiscales para los gobiernos subnacionales con el objetivo de mantener sus finanzas ordenadas. Para el año 2016 los gobiernos subnacionales estuvieron sujetos a una única regla fiscal que limita su endeudamiento, y a partir del 2017 entra en vigor un nuevo marco fiscal (MRTF-SN), que incluye adicionalmente una regla de ahorro en cuenta corriente no negativo y una serie de sanciones acordes a la gravedad del incumplimiento.

La regla fiscal vigente en 2016 establece que el ratio de deuda sobre el promedio de ingresos corrientes de los últimos 4 años no puede ser mayor a 100 por ciento. Como se muestra en el siguiente gráfico, en 2016, 9 de los 26 gobiernos regionales, y 195 de los 1 834 gobiernos locales incumplieron esta regla. Asimismo, el incumplimiento se ha incrementado en el caso de los gobiernos locales respecto a 2015 (148 gobiernos locales).

Una primera fuente de riesgo fiscal es el alto nivel de endeudamiento de algunos gobiernos subnacionales. En 2016 se registran 122 gobiernos subnacionales altamente endeudados, con ratios de deuda superiores a 150 por ciento (rojo oscuro en el siguiente gráfico), los cuales acumulan el 30 por ciento de la deuda subnacional. Entre los factores que explican estos elevados niveles de endeudamiento se encuentran: deudas heredadas de administraciones anteriores, tanto con Administradoras de Fondos de Pensiones y entidades del Estado (EsSalud, ONP, SUNAT, etc) como también por sentencias judiciales como juicios laborales; deudas con proveedores; y gestión fiscal deficitaria, en algunos casos impulsada por mayores ingresos esperados asociados a recursos naturales. Cabe mencionar que el endeudamiento respaldado por la promesa de canon futuro representa también un riesgo fiscal en la medida que fluctuaciones en los precios de las materias primas y retrasos o paralizaciones por conflictos sociales puedan afectar los ingresos futuros.

Una segunda fuente de riesgo fiscal es la exoneración al cumplimiento de las reglas fiscales que se ha dispuesto en el nuevo marco fiscal (MRTF-SN) cuando los gobiernos subnacionales cuenten clasificación crediticia alta (BBB+ o superior). Esta disposición genera riesgos fiscales asociados a la falta de control sobre el nivel de endeudamiento de dichos gobiernos, los cuales se derivan de: (i) la mayor importancia sistémica de los gobiernos subnacionales aptos para obtener una clasificación crediticia; (ii) las distorsiones en las clasificaciones crediticias asociadas el sesgo optimista por la garantía implícita o explícita existente del Gobierno Central a las emisiones de deuda de los gobiernos subnacionales; y (iii) las limitaciones de las clasificaciones crediticias para anticipar problemas fiscales según lo observado en la experiencia internacional reciente.

Por último, una tercera fuente de riesgo fiscal es la dependencia de los gobiernos subnacionales a fuentes de financiamiento que no son estables o de su control, como son las transferencias provenientes de la explotación de recursos naturales (canon, sobrecanon y regalías) y aquellas provenientes del Gobierno Nacional. Por ejemplo, alrededor de 88 por ciento de los gobiernos subnacionales cuentan con más del 80 por ciento de ingresos que provienen de fuentes que no son de su control. Este alto grado de dependencia fiscal refleja tanto la limitada capacidad que tienen los gobiernos subnacionales para recaudar recursos propios, como también la vulnerabilidad a choques externos como caídas de precios de commodities. Esto se observa (siguiente tabla) en el incremento en el déficit primario de los gobiernos subnacionales en 2016 (0,4 por ciento del PBI), explicado en buena medida por menores transferencias asociadas a la extracción de recursos naturales y a proyectos de inversión pública provenientes del Gobierno Nacional.

El nuevo marco fiscal (MRTF-SN) ha establecido algunas medidas que pueden mitigar parcialmente estos riesgos fiscales:

• El acompañamiento técnico por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a aquellos gobiernos subnacionales que se encuentren sujetos a sanciones por incumplimiento de reglas fiscales.
• Un programa de reestructuración de deuda de los gobiernos subnacionales que tiene el potencial de reducir, respecto a 2015, hasta en 96 por ciento la deuda con Administradoras de Fondos de Pensiones y hasta en 63 por ciento la deuda con EsSalud y la ONP.

La mitigación de estos riesgos fiscales es imprescindible para que el proceso de descentralización iniciado en 2001 sea exitoso. Adicionalmente, entre otras medidas que se pueden considerar para el control de riesgos, tenemos lo siguiente:

• La creación de mecanismos que permitan dar mayor predictibilidad al financiamiento de los gobiernos subnacionales, reduciendo la volatilidad de los ingresos fiscales provenientes de recursos naturales, como por ejemplo la creación de un fondo de estabilización de los recursos del canon y regalías.
• Evitar la exoneración de las reglas fiscales a los gobiernos subnacionales con clasificación crediticia alta. Las clasificaciones crediticias se deberían considerar más bien como una herramienta complementaria para el análisis de la situación financiera de los gobiernos subnacionales, en lugar de un sustituto a la aplicación de las reglas.
• La publicación periódica del detalle de las operaciones de los gobiernos regionales y locales en las estadísticas de cuentas nacionales, lo cual facilitaría el monitoreo de los riesgos fiscales provenientes de esas entidades.

[1] Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, aprobado por el Decreto Legislativo N° 1275 del 23 de diciembre de 2016), disponible aquí.

[1] Para más detalle ver el Reporte Técnico N° 003-2017 de la Secretaría Técnica del Consejo Fiscal: Análisis de la Declaración de Cumplimiento de la Responsabilidad Fiscal (DCRF) 2016.